“无能”的总统：国家元首对州长却无可奈何

美国是公认的世界头号强国，亦被称为“世界警察”。美国总统，既是美国的国家元首、三军统帅，也是“世界警察局局长”。

在国际事务上，美国总统可谓威风至极，动辄就对其他国家进行制裁、孤立，甚至宣战。按照惯常逻辑，在国内，也应该是令行禁止，一呼百应才对。

然而，我们却很少从新闻媒体上看到有哪任美国总统召集各州州长到华盛顿开会，共商国是，而且美国州长，经常不给总统面子，不仅怒怼总统，甚至公然对着干，而总统却拿州长没办法，更不能罢免州长。

奥巴马担任美国总统时，有一次去亚利桑那州视察，刚一下飞机，就与女州长布鲁尔发生了争吵，布鲁尔丝毫不给面子，严厉斥责了奥巴马，弄得奥巴马就像一个做错事的孩子一样窘迫。

美国总统在国际上耀武扬威，但在国内却显得如此“无能”，这其实是美国的联邦制的制度使然。根据联邦制度，美国总统和地方州长，其实是平级的，甚至在地方事务上，相比州长而言，总统还处于“弱势”。

　联邦制下，美国的50个州和联邦政府之间是平等分立的关系，只存在管辖范围的不同，分工的不同，不存在行政隶属关系。

联邦政府的管辖范围主要是对外事务，如外交、国防、关税等;州政府管辖的主要是与民众生活密切相关的事务，如财产、婚姻、治安等。

作为美国元首的总统，仅有权解除联邦政府的高官，却无权任免州长。与之相应，属于联邦政府管辖范围的事务，总统在白宫直接决定即可，也无需和州长们商量。

那么，州长是怎样产生的呢?如果总统无权任免州长，谁能任免州长呢?

一般来讲，每个州有一名州长，两名参议员，他们都是由本州的民众独立选举出来的，选什么样的人，怎样选，都和联邦政府没有关系，既不需要总统提名，更无需总统同意。

　　选出来的州长在本州任职，负责管理本州事务，对本州民众负责，如果州长干得不好，本州议会就可以直接罢免州长，总统无权干涉。

虽然联邦政府不能干涉各州事务，但各州却可参与联邦事务。具体方式是：每个州选举两名参议员，加入联邦政府参议院，代表本州民众参与联邦层面的外交和政治事务。很多参议员任期结束后，会回本州竞选州长，也可以直接竞选总统。

孟德斯鸠说：“权力只对权力的来源负责。”这个道理在美国也不例外。州长、参议员的权力都来自于本州民众的授权，而非总统的授权。因此，他们只对民众负责，只担心在民众面前丢分，也只看民众脸色行事，而无需对总统负责，更不会听总统的话。

“混乱”的宪制：美国竟有51部宪法

众所周知，宪法是一个国家的根本大法，在我们大多数人印象中，一个国家只能有一部宪法，否则就乱套了。可是美国却有51部宪法，而且，这51部宪法也不存在隶属关系。为何会有这种怪象发生?

这种“奇怪”的宪法体系，正是对联邦制主权分享理念的表达和捍卫。

联邦制下，允许存在多部宪法。美国的51部宪法中，一部是全国性的联邦宪法，其余50部是各州制定的州宪法。51部宪法同样不存在隶属关系，只存在适用范围和管辖权的不同，联邦宪法针对的是全国性事务，州宪法针对的则是各州民众的日常事务。

两百多年来，这种宪法体系不仅没有让美国乱套，反而让美国成为一个极具活力的国家。这又是为什么呢?

这还要从美国独立战争说起。1775年，美国独立战争爆发;1776年，发表了《独立宣言》，宣告美国独立并建国，又过了七年，也就是1783年，独立战争才结束。

发表《独立宣言》

独立后的美国，名义上是一个统一的国家，但实质上，当时既没有一个强有力的中央政府，也没有一个权威的总统。独立战争结束后，士兵们各自散去，就连军队统帅华盛顿也解甲归田——这一切，源于美国人对建立联邦政府这种事情，一直心存芥蒂。

我们都知道，美国当初之所以要独立，直接原因是反对英国政府对北美殖民地的税收政策，其实质却是大英政府限制了美洲殖民地的自治，限制了他们的自由。所以，美国国父们在《独立宣言》中写下了这段话：

我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们一些不可剥夺的权力，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利，为了保障这些权利，人类才在他们中间建立政府。……政府的的正当权利，是要经过人民同意才能产生的……

　不难看出，在美国建国者眼中，没有比自由更重要的事情了。他们经过七年漫长而残酷的战争，付出了极其惨痛的代价，好不容易从英国人的统治下争取到了自由，就不打算再建立另外一个“大政府”，以免失去自由。

所以，独立战争胜利后，各州各自独立，彼此之间的关系依然非常松散，它们制定了各自的宪法，作为管理本州事务的根本依据。尽管各州宪法不尽相同，但都不约而同地将保护“个人自由”作为根本。

这种松散的状况(政治学上被称为“邦联制”)，持续了四年之久。在这期间，因为利益，各州政府之间产生了很多的矛盾，甚至为此爆发了武装冲突。

当时的美国，虽然是一个主权国家，但既没有一个强大的国家军队，也没有一个能调和矛盾的联邦政府。对外，没有办法与其他国家缔约;对内，各州之间一旦发生矛盾和冲突，除了诉诸武力，别无他法。

于是，在1787年，即美国《独立宣言》发表11年、独立战争胜利4年之后，各州才不得不重聚在一起，讨论起草一部新宪法，建立一个更大的政府——联邦政府。

这是一个漫长的过程。

我们可以从会议亲历者、同为美国开国之父的麦迪逊、汉密尔顿等人所著《辩论：美国制宪会议实录》《联邦党人文集》(又名《联邦论》)中看到真实的制宪会议的辩论现场，以及最重要的原始文献。两百多年来，这两本书始终是研究美国历史，以及联邦制思想无法绕开的丰碑。

在这之后的两年，也就是1789年，美国联邦宪法的前一部分才算通过，联邦政府正式开始工作。也是在这一年，他们选出了美国第一届总统华盛顿。

华盛顿

美国民众虽然意识到，他们必须建立一个强有力的全国政府，以维持必要的秩序，保护来之不易的自由，但依然对这种“大政府”心有余悸。

为了防止联邦政府权力的无限扩张，防止联邦政府侵犯民众的自由，美国又制定了一些限制联邦政府权力，保护个人自由的条款，作为整个宪法的一部分，这就是著名的《权利法案》。

也就是说，美国是先有各州宪法，后来才有了联邦宪法，而且，州宪法始终是美国法治的基础，在美国宪制体系中居于核心地位。联邦宪法不过是联邦政府与州政府相互博弈、妥协的产物。在这种模式下：

联邦宪法和州宪法，在各自管辖范围内都具有“最高效力”。在处理联邦事务时，联邦宪法有“最高效力”;处理各州事务时，各州宪法具有“最高效力”，两者并行不悖。

联邦有最高法院，各州也有自己的最高法院。对于只关系到本州事务的案件，州最高法院是终局裁决之地。只有那些涉及联邦事务的案件，才需要联邦法院裁决。

　“多疑”的人民：将去中心化进行到底

除了上帝，美国人似乎谁都信不过。

为了防止因权力集中对民众自由的侵犯，除了前面说的，纵向上把联邦政府和地方政府的权力彻底分开，搞地方自治，以及我们熟知的，横向上将国家的主要权力分立为立法、行政和司法外，他们还希望能把权力分散到更多、更小的团体手上。

这样不断分权、相互制衡的结果是，形成了一个复杂庞大，网状交错的结构：没有中心，却又相互联结;相互独立，却又相互制衡，从而最大限度实现个人和更小团体的自治。

以个人自治为原点的去中心化组织，遵循这样一个逻辑：只要不涉及他人利益，个人有权自主决定私人事务;当牵涉他人利益时，可与他人一起自主治理公共事务。如果乡镇能够解决的事务，县市就不应该插手;县市能解决的事务，州邦就不应该插手;州邦能够解决的事务，联邦政府就不应该插手。

也就是说，要把事务交给更小的团体解决，只有当小团体需要帮助的时候，大团体才可以介入。如托克维尔在《论美国的民主》所说：“政治单位规模越小，自由越容易得到维系和保障。”

回顾美国历史，尤其是制宪史，不难发现，这其实是哈耶克所说的自发秩序的胜利：

知识是分散的——每个人都有自己的局部知识，并且能靠着这种知识做出有利于自己的决策，从不存在一个人或机构能掌握所有的信息。知识具有局限性——只有当事人最熟知团体的利益和诉求，也只有当事人最有兴趣参与管理，人们对那些不是直接影响自己利益的事情往往漠不关心。

　真实的美国：绕不开的美国

到底什么是好的制度?这是一个虽然有全世界都认可的衡量标准，却没有标准答案的问题。美国的“奇葩”制度，也不过是人类制度文明大厦的一角而已。

然而，虽然只有200多年的历史，但其竞争力，或者说对世界旧秩序的破坏力，却有目共睹。有史学家曾总结说，在过去的一百多年里，深刻影响中国命运的三个国家依次是苏(俄)、日本、美国。而今天和未来几十年，可以影响中国的国家却只有两个：一是美国，二是其他。